（编者按：2006年8至10月，丁强副处长受我局党组指派，在澳洲布里斯班市工作交流3个月，以下是他记录的一些规划情况和工作体会。）

    澳洲行政架构分为联邦、州与地方政府三级，管辖的事务不尽一致，州与地方政府在城市规划方面发挥主要作用。布里斯班市议会（Brisbane City Council）是澳洲管辖范围最大的地方政府,城市规划、建设和管理是其最主要的职能之一。按照昆士兰州颁布的综合规划法(Integrated Planning Act 1997），城市规划体系大体可分为州政府负责的区域规划及地方政府负责的实施性规划两大类，每类之中又包含若干规划层次，从区域规划到地方实施性规划，是从宏观到微观、从策略到具体规定、从侧重引导控制到侧重实施操作的逐步细化过程。作为下层次规划，地方实施性规划需在区域规划指导下进行，并落实区域规划的要求。

    一、区域规划

    2005年，昆士兰州政府组织制定了东南昆士兰区域规划2005-2026(The South East Queensland Regional Plan2005-2026)，规划范围是以布里斯班为核心的18个市县。作为法定策略性规划，区域规划确定了规划期内区域和各地方的发展目标、发展规模和土地利用框架，核心内容是确定人口发展目标和土地综合利用规划。以可持续发展和保护生态环境为首要原则，区域规划中优先确定了自然生态保护区和农业保护区，将城市建设用地限定在一个适当的范围，作为下层次规划的前提条件。区域规划中还包括基础设施规划、综合交通体系规划和水资源规划等其他内容。

    为了有效实施东南昆士兰区域规划，州政府要求各地方政府制定地方发展策略（Local Growth Management Strategy)。主要是按照区域规划确定的发展目标，在地方的土地利用布局中进行深化落实，确定城市发展结构，确定重点发展地区和重点改造地区，提出基础设施建设的配合方案等。地方发展策略经地方议会审议后报州政府批准，批准后成为区域规划的组成部分。此外，凡地方发展策略中确定为重点发展和重点改造的地区，州政府要求地方政府制定这些地区的结构规划（Structure plan）来加强规划引导。结构规划相当于控制性详细规划，有两种不同的规划深度，一种粗略些，另一种细致些，视地段的具体情况选用。有时可两种深度并用，例如，在对某较大地段进行粗略规划的同时，对其中的局部做较细致的规划。对地方政府来说，结构规划的重要意义还在于这些地段内往往有需州政府投资建设的主要市政基础设施，规划一旦通过，就容易得到州政府在基础设施建设上的支持。

    综上所述，昆士兰州建立了以区域规划为指导，地方发展策略和结构规划为抓手的区域规划体系。规划内容有些由州主导制定，有些由地方政府主导制定，地方政府主导的，由州提供规划编制办法并在制定过程中给予指导。但该层面的所有规划均需州政府批准，批准后成为法定文件，地方政府在制定实施性规划时必须纳入或遵照执行。

    二、地方实施性规划

    地方实施性规划（Planning Scheme）是地方政府制定的法定规划的统称，它也包含从宏观到微观，策略到规定、整体到局部的若干规划层次。内容构成通常包括全市发展策略，市域尺度和地区尺度的规划条文和图纸，以及规划政策、规定和技术指引等。地方实施性规划的特点是：

    １、综合性。包含多层次多尺度的规划文件和图表，以及大量相关政策和技术规定，内容非常综合，以大量的规划研究和专项规划作为支撑，为规划管理提供完整的指导；

    ２、法定性。每项规划经审定后按法定格式进行浓缩提炼，以条文和表格为主要形式纳入地方实施性规划。审定过程必须包括初步审查、规划公示，听取公众意见和最终审定等程序，未经审定的不能纳入；

    3、时效性。作为现行的规划管理依据，重视现时的适用性。对远景和概念性的描述较少，特别重视成果的日常维护和及时修订；

    4、政府为制定主体。作为法定的规划成果，制定和日常维护由政府公务人员负责，前期研究和专项规划可委托顾问公司进行。

    布里斯班市的地方实施性规划名叫《布里斯班城市规划2000》(Brisbane City Plan 2000),是2000年制订完成的版本，现每半年修订一次。通常，地方政府每8年重新制定一轮实施性规划，布里斯班下次制定的时间应是2008年。《城市规划2000》是一部巨大的规划文件，由正文，附录和图纸组成。正文有五章：第一、二章是法律地位、城市发展目标等概念性描述，第三、四、五章是核心内容。第三章详细说明市域尺度的土地利用规划内容和各类土地用途的审批要求；第四章是各片区详细规划汇集，进一步说明各具体地块的控制目标和审批要求；第五章详列三、四章审批要求中提及的各项规定条文。第三、四、五章共同组成完整的审批要求和条件。

    按照州和地方的职能划分，布里斯班市议会负责辖区给水管网、排水管网、地方道路、城市公园和大多数社区公共设施的建设和维护，需要大量的资金。因此，收取市政设施配套费是地方的主要资金来源之一。片区详细规划完成后，规划局会组织开展该片区的市政配套收费规划（Infrastructure Charges Plan），为新建项目收取市政配套费提供标准。参照相关市政专项规划，依据片区内需增加的市政工程的概算及人口预测，市政配套收费规划可以综合得出分类分区的市政配套收费标准和抵扣标准。收费标准分独立住宅、单元住宅、商业零售和工业四类，独立住宅按栋，单元住宅按套，商业和工业按建筑面积进行计费。改扩建项目的收费按抵扣标准进行折减。市政配套收费规划分高增长区（High Growth）和基本建成区（Infill）两类进行，规划尚未覆盖的地段就需按个案来测算。

    《城市规划2000》以文字为主，图为辅，通常一个片区一张规划图。全市尺度的图主要有三张：土地利用与交通体系规划图、水道与湿地规划图和历史街区与风貌保护图。但借助于高水平的图形信息系统，图上各地块的边界都是准确的，各层次规划可以叠加，并在条文中明确了不同层次规划所确定的土地用途之间的逻辑关系。

    为制定和完善地方实施性规划，布里斯班规划局组织开展了大量规划前期研究和专项规划工作，同时不断加大片区规划和市政收费规划的覆盖范围。目前正在进行或刚刚完成的主要规划项目有：布里斯班城市未来2026（Brisbane City Vision2026）、布里斯班城市形态2026（Brisbane City Shape 2026）、市中心区详细规划（CBD Master Plan）、地方发展策略（LGMS）等，还有约10项片区规划、5项市政收费规划和若干项城市设计、景观设计等。

    三、几点体会

    通过在布里斯班规划局三个月的工作和交流，在了解不同的行政体制和规划体系的基础上，对彼此规划理念和规划方法的异同有了更深入的思考。总体来说，面向城市未来，布里斯班与深圳分享很多相同的规划目标与规划理念，也有许多在规划方法上的共同点。作为澳洲近年来发展最快速的地区，布里斯班提出了建设充满活力的城市（Livable City）的发展目标，规划理念上特别重视生态环境的保护，重视发展公共交通，促进城市建设用地集约发展，鼓励以交通为导向（Transit Oriented）的发展模式，重视振兴城市中心地区，重视旧区改造等等，这些理念都与深圳十分相似。澳洲因人口密度低、传统的生活方式和政治体制的因素影响，他们在振兴中心地区、促进集约发展和发展公共交通等方面比我们面对更大的挑战；而我们在资源、人口和发展速度等方面面临更大压力。规划方法的相似主要体现在，两个城市都建立了从长远战略到近期规划、从宏观到微观、从整体到局部的规划层次，都重视规划的科学决策和民主决策。

    但是，由于国情和发展阶段的不同，布里斯班在规划编制和管理上有不少与深圳不同的作法，有些方面值得认真学习借鉴。在学习借鉴时应考虑到规划工作在澳洲与中国面临的不同背景，有几点特别重要：一是国家政治体制不同；二是澳洲人口密度很低，土地资源丰富，相应建设密度也低的多；三是澳洲的土地为私有制；四是澳洲基本已完成城市化，与中国处于不同的发展阶段。总体而言，我感到双方各有优势，同时都有可以从对方学习的地方。我们的作法基本适应了快速发展的要求，并能够发挥社会主义制度集中力量办大事的优势；他们的优势在于法律制度更加完备、技术手段相对先进，更加重视发展权利的公平、公正。

    以下几点是我对布里斯班规划工作印象比较深刻的，值得我们在今后的工作中学习和借鉴：

    1、工作协调性较好。由于布里斯班市议会下属职能部门采取决策与执行相分离、决策相对集中的设置，所以各专门规划之间协调性较好，也较利于综合规划的制定。城市规划局隶属于城市政策与发展战略委员会（City Policy and Strategy Division）,该委下还包括经济发展、环境保护、交通、水资源、城市生活和城市固定资产计划等局。除体制因素之外，组织方式也很重要。每个主要规划项目都有跨局（部门）的工作组（Taskforce）,一个局（部门）牵头,其他局（部门）派固定人员参加,对每个人员的工作精力分配都有个量化的目标.虽然各局（部门）在工作中仍经常存在不同意见，但参与比较深入，沟通比较多，必要时提请共同的上级来拍板。在组织规划编制时，也很重视不同专项规划之间的协调。同一范围、同一尺度的各专项规划一般同期开展，虽委托不同的顾问咨询公司进行，但会指定其中一家为综合汇总单位，并提交汇总成果，减少了不同专项规划之间出现矛盾的情况。

    2、重视规划成果的法定化。布里斯班很早就认识到规划的技术成果与法定成果是两个不同的概念，表达的要求也很不一样，并将技术成果转化为可操作的法定成果作为政府自身的一项重要工作。通过实践，已建立了较完善的法定规划体系—地方实施性规划，突出规划的政策性、时效性和可操作性，为规划管理提供了完整的依据。

    3、信息化建设优势明显。依托较完善的信息系统建设，布里斯班市议会基本实现办公自动化、无纸化，行政更加高效、及时、准确。市议会仅设一个统一的信息部门,在各委（局）派驻相关工作人员,负责日常资料的收集和更新。值得一提的是，通过多年的努力，已经建立了一套基于空间单元的、内容非常丰富的图形信息系统（Bimap）。该系统有近300层图形和关联信息,主要包括航片遥感、多比例地形图、地质地貌、各类规划、道路、水道、各类地下管线、公交线路、公交站点、交通信号控制点分布等等，还有各地块的地籍、历史资料和审批过程的关联信息。另外，常用的就是办公通信系统（Webmail），用来发送通知、传递意见、安排会议和工作等。每个工作人员在系统上都会生成工作日程表，相关人员也可以互相察看，加强了工作的计划性。由于信息系统已全面使用，所以电子档案非常完整，便于查找。对电子文档的规范化工作也做的很细，如对所有法定规划，都有电子模版格式，只要往里填内容即可。

    4、规划公众参与做的较细。去年以来，布里斯班的规划公众参与已经进入了新的阶段，即从以规划草案公示、征求意见为主的事后参与，转变为以规划制定前听取意见为主的事前参与。规划局社区规划处专门负责这项工作，目标是使规划制定可以在政府决策和市民意愿之间达到某种平衡。规划制定前需公告项目名称和规划范围，之后采取多种方式广泛听取相关社团和市民对发展目标、存在问题、发展潜力的意见，再后需经过两轮正式的与市民讨论方案后才会形成规划草案。听取意见的形式多样，包括会议、宣讲、媒体宣传、印制说明册、网络、问卷调查和书面意见等；内容设计上也特别注重通俗易懂、生动活泼，通常委托专门公司将规划师的语言转化为大众可以理解的语言，工作目标是让12岁的孩子可以理解规划内容；组织工作也做的很细致。例如，每次活动征询来的意见都会整理公布；每一关心该规划的市民只要留下联络方式，今后都会收到各阶段活动邀请和规划资料等。当然，布里斯班规划局也认识到，不可能存在让每个市民都满意的规划，但绝大多数市民满意他们的规划程序。所以，他们认为程序的公平比结果的公平更重要，也认识到不一定要追求最完美的规划结果，因为多数人赞同的规划方案不一定是最好的方案。

    在三个月内全面细致的了解一个有着过百年历史的国际性城市的规划是不可能的，加上语言、文化、学识所限，所以本文内容不尽全面，同时难免存在一些错漏和偏颇，望给予批评指正。

（丁强）